Índice

Capítulo I

Los contratos de suministro y de servicios y el régimen general de compras públicas

Sección I. Generalidades

I. El contrato de suministro y el de prestación de servicios

II. Normas financieras comunes a los contratos de adquisición de bienes y/o prestación de servicios

Sección II. El contrato de suministro y de prestación de servicios bajo la Ley de Compras Públicas

I. Generalidades

1. Régimen general de contratación de suministro y servicios por la Ley de Compras Públicas

1.1. Ámbito de aplicación de la Ley de Compras Públicas

1.1.1. Aplicación directa de la Ley de Compras Públicas

1.1.1.1. Aplicación directa e integral

1.1.2. Contratación que celebre la Administración del Estado

1.1.2.1. Contratación a título oneroso

1.1.2.2. Contratación para el suministro de bienes muebles, y/o prestación de servicios

1.1.2.3. Contratación para el desarrollo de las funciones de la entidad pública

1.1.3. Aplicación directa, a modo parcial de la Ley de Compras

1.1.4. Aplicación indirecta o supletoria de la Ley de Compras Públicas

1.2. Exclusiones a la aplicación de la Ley de Compras Públicas

1.2.1. Generalidades

1.2.2. Exclusiones a la aplicación de la Ley de Compras Públicas –Análisis en particular–

1.2.3. Contratos de personal y a honorarios

1.2.3.1. Contratación de personal

1.2.3.2. Los contratos a honorarios con personas naturales

1.2.4. Los convenios interadministrativos

1.2.5. Los contratos relativos a aportes o créditos celebrados con un organismo internacional

1.2.5.1. Las donaciones internacionales

1.2.5.2. Los créditos internacionales

1.2.6. Los contratos de compraventa y transferencia de instrumentos financieros

1.2.6.1. Régimen general de inversión en el mercado de valores del Decreto Ley Nº 1.056, de 1975

1.2.6.2. Régimen especial de inversión en el mercado de valores por parte de las universidades estatales vía Ley Nº 18.267

1.2.6.3. Régimen especial de inversión en el mercado de valores por parte de entidades previsionales estatales

1.2.6.4. Régimen de inversión en el mercado de valores de fondos soberanos por parte de entidades estatales vía Ley Nº 20.128

1.2.6.5. Los contratos de administración de carteras de inversión regulados en la Ley Nº 19.908

1.2.7. Los contratos de obra pública

1.2.8. Los contratos sobre material de guerra

1.2.8.1. Los contratos que versen sobre material de guerra

1.2.8.2. Los contratos celebrados en virtud de las Leyes Nºs. 7.144, y 13.196

1.2.8.3. Los contratos que se celebren para la adquisición de determinadas especies por las Fuerzas Armadas o por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública

1.2.8.4. Los contratos sobre bienes y servicios necesarios para prevenir riesgos excepcionales a la seguridad nacional o a la seguridad pública

1.2.9. Normas de la Ley de Compras Públicas aplicable a los contratos excluidos por su artículo 3º

2. El contrato de suministro y de servicios bajo la Ley de Compras Públicas

2.1. Generalidades

2.2. Elementos del contrato de suministro y de servicios bajo la Ley de Compras Públicas

2.2.1. Elementos subjetivos

2.2.1.1. La Administración del Estado

2.2.1.2. El cocontratante particular –Cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera–

2.2.2. Elementos objetivos

2.2.3. Elementos formales

II. Procedimientos administrativos de contratación

1. Generalidades

III. Mecanismos de contratación administrativa

1. El Convenio marco

1.1. Generalidades

1.2. Procedimiento

1.2.1. Suscripción de convenios por parte de la Dirección de Compras –Licitación de convenios marco–

1.2.2. Suscripción de convenios a través de la Dirección de Compras –Adquisiciones vía convenio marco por las entidades–

1.2.2.1. Procedimiento general de adquisición vía Convenio Marco

1.2.2.2. Adquisiciones vía Convenio Marco mediante Grandes Compras

1.2.3. Normas comunes para las Adquisiciones vía convenio marco por las entidades

2. La licitación pública

2.1. Generalidades

2.2. Procedimiento

2.2.1. Los estudios preliminares

2.2.1.1. Realización de los estudios relativos al contrato

2.2.1.2. Elaboración del plan anual de compras

2.2.1.3. Estimación de los gastos asociados y recursos presupuestarios

2.2.1.4. Revisión previa del catálogo de convenios marco

2.2.1.5. Otras actuaciones preparatorias de la licitación

2.2.2. La elaboración de las bases

2.2.2.1. Generalidades

2.2.2.2. Contenido de las bases de licitación

2.2.2.3. Otras normas comunes relativas a las bases de licitación

2.2.3. Llamado a presentar propuestas

2.2.3.1. Generalidades

2.2.3.2. Tramitación

2.2.4. La aclaración de las bases

2.2.4.1. Generalidades

2.2.4.2. Tramitación

2.2.5. Recepción de ofertas y apertura de ofertas

2.2.5.1. La recepción de ofertas

2.2.5.2. La apertura de las ofertas

2.2.6. La evaluación de las ofertas

2.2.6.1. Precalificación técnica y mecanismos de preselección –con antelación a la evaluación–

2.2.6.2. Determinación de la oferta más conveniente

2.2.6.3. La Comisión Evaluadora

2.2.7. La adjudicación

2.2.7.1. La adjudicación –modo normal de concluir la licitación–

2.2.7.2. La licitación fallida –modo anormal de concluir la licitación–

2.2.7.3. La revocación e invalidación –como modos anormales de concluir la licitación–

2.2.8. La suscripción del contrato

2.2.8.1. Generalidades

2.2.8.2. Trámites y formalidades del contrato

3. La licitación privada

3.1. Generalidades

3.2. Procedimiento

3.2.1. Los estudios preliminares

3.2.2. La fundamentación de la licitación privada

3.2.3. La invitación a participar en una licitación privada

3.2.4. La recepción y apertura de ofertas

3.2.5. La adjudicación

3.2.6. La suscripción del contrato

4. El trato directo

4.1. Generalidades

4.2. Procedimiento

4.2.1. Elaboración del pliego de condiciones

4.2.2. Requerimiento de cotizaciones previas

4.2.3. La fundamentación del trato directo

4.2.4. Publicación de la resolución fundada que explicite la causal

4.2.5. La negociación directa

4.2.6. La suscripción del contrato

4.3. Causales de licitación privada y/o trato directo –Análisis en particular–

4.3.1. Falta de interesados en la licitación pública

4.3.2. Realización o terminación de un contrato que haya debido resolverse o terminarse anticipadamente

4.3.3. Emergencia o urgencia

4.3.4. Único proveedor

4.3.5. Convenios de servicios con personas jurídicas extranjeras para el extranjero

4.3.6. Servicios de naturaleza confidencial o cuya difusión pueda afectar la seguridad o el interés nacional

4.3.7. Causales de trato directo por la naturaleza de la negociación conforme al Reglamento de la Ley de Compras Públicas

5. Trato directo mediante Compra Ágil

6. Normas comunes a los mecanismos de contratación

6.1. Deber de abstención de los intervinientes de la respectiva entidad

6.2. Principio de prohibición de fragmentación

6.3. El Manual de Procedimientos de Adquisiciones

IV. Efectos del contrato de suministro y servicio

1. Generalidades

2. Potestades de la administración

2.1. Exigir el suministro y/o prestación de servicios

2.1.1. Generalidades

2.2. La interpretación del contrato

2.3. Aplicar sanciones y multas

2.3.1. Generalidades

2.3.1.1. La multa

2.3.1.2. La cláusula penal

2.3.2. Principios para la aplicación de las sanciones y multas

2.3.2.1. El principio de legalidad

2.3.2.2. Tipicidad de las sanciones

2.3.2.3. Proporcionalidad de las sanciones

2.3.2.4. Otros principios

2.3.3. Procedimiento administrativo para la aplicación de sanciones y multas

2.3.3.1. Inicio del procedimiento

2.3.3.2. Etapa de cargos y de defensa

2.3.3.3. Etapa de sanción

2.3.3.4. Etapa de impugnación

2.3.3.5. Etapa de ejecución

2.4. Modificar unilateralmente el contrato

2.4.1. Generalidades

2.4.2. Normas comunes al ius variandi y al término anticipado

2.4.3. Causales de modificación del contrato –Análisis en particular–

2.4.3.1. Modificación por mutuo acuerdo

2.4.3.2. Incumplimiento grave de obligaciones del contratante

2.4.3.3. Notoria insolvencia del contratante

2.4.3.4. Cuando lo exige el Interés público o la seguridad nacional

2.4.3.5. Demás causales que establezcan las Bases

2.4.3.6. La renuncia del contrato. ¿Procede en el régimen de la Ley de Compras Públicas?

2.5. Término anticipado al contrato

2.5.1. Generalidades

2.5.2. Causales de término anticipado del contrato –Análisis en particular–

2.5.2.1. Resciliación o término por mutuo acuerdo

2.5.2.2. Incumplimiento grave de obligaciones del contratante

2.5.2.3. Notoria insolvencia

2.5.2.4. Interés público o seguridad nacional

2.5.2.5. Demás causales que señalen las bases

2.5.3. Procedimiento

3. Derechos del cocontratante

3.1. El derecho al pago del precio del contrato

3.1.1. Generalidades

3.2. El derecho a percibir anticipos

3.2.1. Generalidades

3.3. El derecho a subcontratar

3.3.1. Generalidades

3.4. El derecho a la cesión del contrato

3.4.1. Generalidades

3.4.2. Cesión de los documentos justificativos de los créditos

3.4.3. El mandato para el cobro no constituye cesión de derechos y obligaciones

3.5. El derecho a indemnización por modificación o término anticipado del contrato

3.5.1. Generalidades

4. Obligaciones del cocontratante

4.1. Otorgar los suministros y/o prestar los servicios

4.1.1. Generalidades

4.2. Otorgar garantías

4.2.1. Generalidades

4.2.1.1. Garantía de seriedad de la oferta

4.2.1.2. Garantía de fiel cumplimiento del contrato

4.2.1.3. Garantía por anticipos

4.2.2. Principios que rigen las garantías

4.2.2.1. Principio de proporcionalidad de las garantías

4.2.2.2. Principio de universalidad de los instrumentos de caución

4.2.2.3. Principio de la equivalencia funcional de los instrumentos de caución

4.2.2.4. La igualdad de los instrumentos de caución

4.2.3. Reglas comunes que rigen las garantías

V. La dirección de compras y contratación pública

1. Generalidades

2. Patrimonio de la dirección de compras

3. Régimen estatutario y de remuneraciones

4. El sistema de información electrónica

4.1. Generalidades

4.2. Contratación electrónica

4.3. El registro de proveedores

4.4. Transparencia en las compras públicas

VI. Solución de controversias –el tribunal de contratación pública–

1. Generalidades

2. Competencia

3. Procedimiento

3.1. Etapa de discusión

3.2. Etapa probatoria

3.2.1. Término probatorio

3.2.2. Medidas para mejor resolver

3.3. Etapa de sentencia

3.4. Etapa de impugnación

3.4.1. La conciliación. ¿Procede en materia de compras públicas?

3.4.2. El arbitraje ¿Procede en materia de compras públicas?

3.4.3. La Transacción ¿Procede en materia de compras públicas?

Sección III. Régimen de control de los contratos administrativos de suministro

I. Generalidades

II. Mecanismos de control en las compras públicas

1. El control previo de juridicidad en sede administrativa

2. Los controles de reemplazo

3. El control de gestión

3.1. Evaluación de las compras públicas

4. El control jurisdiccional

5. El control ciudadano vía transparencia activa

Capítulo II

Contratos especiales de suministro y de servicios

Sección I. Los contratos para la prestación de servicios personales

I. Convenios para la prestación de servicios personales por personas jurídicas

1. Generalidades

2. Procedimiento de contratación

2.1. Preselección

2.2. Presentación de ofertas, selección y negociación

2.3. Anteproyectos y proyectos de Arquitectura o Urbanismo

II. Convenios para la prestación de servicios personales por personas naturales

1. Generalidades

Sección II. El contrato de externalización de servicios sobre acciones de apoyo

I. Generalidades

II. Procedimientos administrativos de contratación

1. Normas Generales

2. Normas comunes a los mecanismos de contratación

3. Normas especiales de contratación

Sección III. Los contratos para las adquisiciones de bienes y servicios por las fuerzas armadas

I. Generalidades

II. Procedimientos administrativos de contratación

1. Normas generales

2. Convenio marco

3. Licitación pública

4. Licitación privada

5. Trato directo

6. Aplicación de las Leyes Nºs. 18.928 y 19.886 a los contratos de suministro y/o de servicios por las fuerzas de orden y seguridad

Sección IV. Los contratos para las adquisiciones de bienes y servicios por las municipalidades

I. Generalidades

Sección V. Los contratos para las adquisiciones de bienes y servicios por las universidades estatales

I. Generalidades

II. Mecanismos de contratación

Bibliografía

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Capítulo I. Los contratos de suministro y de servicios y el régimen general de compras públicas

Sección I. Generalidades

Introducción. El presente trabajo constituye un esfuerzo doctrinal, dirigido a la parte especial del Derecho de los contratos públicos, referido particularmente a la categoría de los contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, con especial énfasis en el régimen de la Ley Nº 19.886, de Compras Públicas y su Reglamento de ejecución, sin excluir, por cierto, la revisión acotada de otros sistemas normativos de adquisiciones y servicios especiales que rigen a determinados órganos de la Administración del Estado.

En todo caso, este trabajo, si bien de carácter dogmático jurídico, privilegia un enfoque pragmático, profesional y forense por sobre el científico, de manera que, en esta oportunidad, el prisma de estudio se centrará en una sistematización de la normativa legal y reglamentaria sobre contratación administrativa en las compras públicas, adoptando un enfoque más bien práctico, a la luz de los criterios adoptados por la jurisprudencia judicial, constitucional y administrativa.

Si bien el universo de contratos administrativos relativos a las adquisiciones de bienes y la prestación de servicios por parte de las entidades que conforman la Administración del Estado que contempla nuestro ordenamiento jurídico es relativamente amplio y variado, el régimen básico de contratación en la materia está configurado por la Ley Nº 19.886 y su Reglamento –Decreto Nº 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda–, normativa cuyo análisis constituye nuestra prioridad en el presente texto, lo que no obsta a efectuar una revisión sintética de los demás contratos sobre adquisiciones y servicios especiales.

I. El contrato de suministro y el de prestación de servicios

Concepto de contrato de suministro y de servicios. Corresponde iniciar el estudio de los contratos administrativos de suministro y de prestación de servicios, los que, si bien constituyen especies contractuales diversas, con frecuencia operan de forma conjunta.

Ahora bien, nuestra legislación –tanto general como sectorial– no formula una definición sobre tales contratos, atendido lo cual debemos recurrir a las nociones elaboradas por la doctrina y la jurisprudencia.

A. ¿Qué se entiende por contrato administrativo de suministro? Según lo define el jurista argentino, Miguel Marienhoff: “En general, hay ‘contrato de suministro’, o de ‘abastecimiento’ o de ‘provisión’, cuando la Administración Pública conviene con una persona o entidad en que éstas le provean de cierto o ciertos elementos, mediante un precio que les abonará”.

Por su parte, la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, en su Dictamen Nº 39.478, de 2000, define el contrato de suministro como “aquél en que una de las partes se obliga a efectuar prestaciones periódicas o continuadas de cosas materiales en favor de otra persona, para su consumo o a título traslaticio, a cambio de una retribución”.

B. ¿Qué se entiende por contrato administrativo de prestación de servicios? Ahora bien, en el caso de que estas periódicas o continuadas se refieran a servicios –materiales o inmateriales–, a cambio de una retribución económica, estamos en presencia de un contrato de prestación de servicios.

Por regla general, la normativa general y sectorial regula ambos contratos administrativos –de suministro y de servicios– de manera conjunta, siendo la excepción, el caso de los servicios de externalización o outsourcing, normativizados en la Ley Nº 18.803, sobre acciones de apoyo, que únicamente se refieren a la prestación de servicios.

Características del contrato de suministro y de servicios. Si bien suministro y servicios constituyen especies distintas de contratos administrativos, atendido que, por regla general, la legislación interna los regula de forma conjunta, intentaremos una caracterización simultánea de ambas modalidades contractuales. De acuerdo con la doctrina, es posible mencionar las siguientes peculiaridades.

(...)